As isenções, reduções de alíquotas, deduções e regimes especiais concedidos pelo Estado para incentivar atividades econômicas específicas, ou compensar falhas da estrutura nacional, são significativas no Brasil. Essa renúncia fiscal, também chamada de gasto tributário, mais do que quintuplicou desde 2003, quando já representava R$ 112,2 bilhões – isso já descontados os efeitos da inflação.
A situação fica ainda mais complexa quando se percebe que a utilização de benefícios tributários por parte das empresas revelou, por exemplo, que boa parte dos incentivos à inovação vêm sendo utilizadas por setores bastante capitalizados e com grande pressão competitiva.
É o caso de instituições financeiras, que em tese não precisariam do apoio governamental. Outra observação importante é que as isenções e deduções de impostos para a Zona Franca de Manaus, outro exemplo, não guardam correlação com a vocação regional ou com o propósito de se estimular atividades sustentáveis.
E mais: os dados sobre a desoneração da folha de pagamentos também mostram que não há correlação significativa com o volume de emprego gerado pelos setores contemplados.
As observações acima fazem parte do estudo Reflexões sobre Incentivos Tributários e Creditícios numa Perspectiva de Desenvolvimento Econômico, elaborado a partir de Dados da Dirbi e do BNDES, de autoria do professor associado da Fundação Dom Cabral (FDC), Bruno Carazza. Ele também integra a iniciativa Imagine Brasil na FDC e é autor dos livros O País dos Privilégios e Dinheiro, Eleições e Poder: as engrenagens do sistema político brasileiro.
Para chegar a essas e outras conclusões, Carazza analisou os dados abertos da Declaração de Incentivos, Renúncias, Benefícios e Imunidades Tributárias (Dirbi), instituída pela Receita Federal em 2024, e informações do BNDES.
Gastos tributários são 4,53% do PIB
Com base nos gastos tributários e na atuação do BNDES, o especialista defende que há “muito espaço para um debate qualificado sobre política industrial, regional e de fomento à atividade econômica no Brasil”. Segundo ele, “a partir da verificação da destinação dos incentivos vigentes é possível identificar oportunidades de melhorias, com uma melhor focalização e reorientação de prioridades em relação aos objetivos estratégicos do país”.
Carazza argumenta ainda que é importante reavaliar a estrutura dos incentivos tributários e creditícios, com base em um amplo debate social ancorado em dados.
Entre as informações listadas está o peso dos gastos tributários. Em 2026, de acordo com o Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias, estima-se que o governo federal deixará de arrecadar R$ 620,8 bilhões, equivalente a 4,53% do Produto Interno Bruto (PIB) esperado para o período.
Esse montante é 50% superior a toda a folha de pagamentos do governo federal e 80% maior que o déficit do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Além disso, os incentivos debaixo do guarda-chuva dos gastos tributários representam 3,7 vezes o orçamento anual do programa Bolsa Família e são oito vezes maiores que o valor destinado aos investimentos públicos federais em 2025.
O estudo também mostra, com base no Dirbi, que a política de incentivo à inovação (Lei do Bem), por exemplo, beneficia majoritariamente o setor financeiro. É o caso dos bancos e seguradoras, que concentram mais de 28% desses incentivos, captando R$ 4,4 bilhões, um valor superior ao que recebem as indústrias farmacêutica (R$ 1,3 bilhão) e automobilística (R$ 1,2 bilhão).
Zona Franca desalinhada localmente
Outro caso importante é o da Zona Franca de Manaus, que custou R$ 65,9 bilhões aos cofres públicos entre janeiro de 2024 e fevereiro de 2025. No entanto, o modo de produção, que é viabilizado pelos inúmeros benefícios fiscais concedidos pelo Estado para as empresas instaladas na região, não é condizente com um modelo de produção sustentável.
O estudo explica o porquê disso: as empresas instaladas nos distritos industriais de Manaus adquirem insumos e peças provenientes de lugares afastados, inclusive do exterior, para serem montados lá. Em seguida, os produtos acabados são remetidos para os centros consumidores, concentrados principalmente no Centro-Sul do Brasil.
Outra observação importante é que a especialização das empresas da Zona Franca de Manaus na montagem de produtos gera um baixo valor agregado localmente e não guarda nenhuma conexão com a vocação regional e as inúmeras potencialidades decorrentes da biodiversidade amazônica.
Carazza também analisa os gastos tributários por meio da desoneração da folha de pagamento. De acordo com ele, a versão em vigor do programa atinge múltiplas atividades relacionadas aos setores de TI e comunicação, construção civil, transporte rodoviário de cargas, transporte rodoviário e metroferroviário de passageiros, empresas de comunicação e mídia, indústria têxtil e de vestuário, calçados e couros, fabricação de veículos e de carrocerias, indústria de máquinas e equipamentos e indústria de proteína animal.
Os dados apurados no estudo mostram ainda que o programa é liderado pelas empresas de transporte (R$ 6,3 bilhões), pelo setor de informação e comunicação (R$ 5,7 bilhões), pela indústria de transformação (R$ 3,35 bilhões) e construção civil (R$ 2,8 bilhões), seguidas por atividades administrativas (R$ 2,1 bilhões) e atividades profissionais, científicas e técnicas (R$ 750 milhões).
O problema é que os setores contemplados pelo incentivo não são aqueles que mais empregam no país. “Confrontando os benefícios auferidos por setor com o número de empregos formais registrados no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged), segundo as respectivas seções do CNAE, percebe-se que a relação entre as duas variáveis é bastante frágil”, detalha o estudo.
O programa, na avaliação do autor do material, é “emblemático da forma como as políticas de incentivo empresarial são implementadas no Brasil”. Ou seja, o que era uma iniciativa temporária torna-se permanente e os setores beneficiados foram escolhidos sem critérios lógicos, sendo que valores bastante expressivos foram auferidos por um grupo restrito de grandes empresas. Por outro lado, o impacto é bastante significativo sobre o orçamento público: R$ 21,5 bilhões em 2024.
Créditos com baixa contrapartidas
Os incentivos por meio de créditos do BNDES também fizeram parte da análise de Carazza. O banco de desenvolvimento teve um pico histórico de desembolsos no ano de 2010, com R$ 394,6 bilhões, volume que foi reduzido para R$ 140,2 bilhões em 2024. No estudo, o autor aponta mudanças na alocação atual dos recursos do banco:
A primeira delas é a inversão de prioridades setoriais. Enquanto em 2013 a indústria tradicionalmente recebia a maior fatia (46,7%) e a agropecuária captava apenas 6%, em 2024 o setor agropecuário ultrapassou o industrial, tomando 26,2% da carteira de empréstimos e ficando atrás apenas da área de infraestrutura.
O autor alerta que esse foco excessivo na produção agrícola e animal básica, em detrimento do processamento agroindustrial, falha em promover a agregação de valor e o adensamento nas cadeias produtivas.
Outra crítica refere-se à baixa exigência de contrapartidas tecnológicas na concessão de crédito. Em 2024, apenas 4,3% de toda a carteira de empréstimos do BNDES, ou seja, cerca de R$ 5,8 bilhões, esteve vinculada diretamente a projetos de inovação. O estudo sugere que o banco assuma um papel muito mais ativo, exigindo das empresas a apresentação de projetos de pesquisa e desenvolvimento (P&D) aplicados.
Por fim, constata-se um forte desalinhamento entre os desembolsos do BNDES e as metas estratégicas do programa Nova Indústria Brasil (NIB). Com exceção de algumas áreas dispersas, os setores eleitos pelo governo como prioridade vêm recebendo aportes muito modestos da instituição, todos inferiores a R$ 5 bilhões anuais.
